Nº Breve: 06/2024
En este breve pretendemos destacar el papel del Tercer Sector Social de Euskadi (en adelante, TSSE) no sólo como un agente de intervención social, sino, como un actor político clave, junto a otros, en el despliegue de las políticas sociales en nuestra comunidad. Ese papel ha sido posible, entre otros motivos, gracias a su implicación activa (e histórica) en los espacios desarrollados a partir de la gobernanza como modelo de gestión participativa de los asuntos públicos. En el breve, nos acercamos a la gobernanza y sus implicaciones, nos detenemos sobre un concepto que cobra sentido en ese marco, como es de diálogo civil y repasamos brevemente la importancia creciente del TSSE como agente social y político en la gobernanza de la CAE en espacios que desbordan el diálogo civil. El breve se completa con un anexo que ofrece un mapa incompleto pero clarificador de la participación institucional del TSSE en la gobernanza de Euskadi a través de diversos foros y órganos consultivos impulsados por las administraciones públicas.
Gobernanza y participación de la sociedad civil en las políticas públicas
El concepto de gobernanza, tal como señala Mayntz (2005), comienza a utilizarse con cierta frecuencia y a ganar relevancia en el discurso sobre los asuntos públicos en las últimas tres décadas. El concepto no es unívoco, sino que está sujeto a diferentes usos y acepciones. De forma general, cabe señalar que la gobernanza apunta al “proceso de decidir, ejecutar y evaluar decisiones sobre asuntos de interés público […] que incluye instituciones tanto formales como informales” (Whittingham, 2010, 222).
En la misma línea, Natera (2005) define la gobernanza como “un nuevo estilo de gobierno, distinto del modelo de regulación jerárquico del Estado, pero también del mercado, caracterizado por un mayor grado de interacción y de cooperación entre el Estado y los actores no estatales” (55). Sin embargo, este autor, precisa el concepto al afirmar que la gobernanza “se caracteriza porque (a) supera la exclusividad de las instituciones y actores estatales en la gestión de los asuntos públicos, (b) reconoce la pluralidad de actores sociales con posibilidad de intervenir en dicha gestión, (c) e implica interdependencia entre ellos de modo que induce su cooperación y participación en la adopción de decisiones públicas y en la asunción de responsabilidades de carácter colectivo o interés general.” (56).
El concepto y sus implicaciones se han ido trasladando a las estructuras y modos de gobierno de diferentes instituciones públicas, locales, regionales, estatales y supraestatales. Así, el Tratado de Lisboa, firmado en 2007 por los Estados miembros de la Unión Europea, que modificaba el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (1957), instituía en su artículo 15 el principio de apertura (gobierno abierto) de las instituciones, órganos y organismos de la UE “a fin de fomentar una buena gobernanza y de garantizar la participación de la sociedad civil”.
La firma del Tratado de Lisboa fue precedida años antes por la aprobación del Libro Blanco de la Gobernanza de la Unión Europea (2001)[1]. El documento responde al intento de instaurar una gobernanza más democrática y “propone abrir el proceso de elaboración de las políticas de la Unión Europea con el fin de asociar a un mayor número de personas y organizaciones en su formulación y aplicación, lo que se traducirá en una mayor transparencia y en una mayor responsabilización de todos los participantes” (2).
Entre los siete principios de la buena gobernanza recogidos en este libro blanco, que “son la base de la democracia y el Estado de Derecho en los Estados miembros” (7), se encuentra el de “participación”[2], principio que remarca, precisamente, que “la calidad, la pertinencia y la eficacia de las políticas de la Unión implican una amplia participación de los ciudadanos en todas y cada una de las distintas fases del proceso, desde la concepción hasta la aplicación de las políticas.” (7).
Asimismo, entre las diversas acciones que el Libro Blanco reúne, está la necesidad de implicar a la sociedad civil, que desempeña “un importante papel al permitir a los ciudadanos expresar sus preocupaciones y prestar servicios que respondan a las necesidades de la población” (11). Por este motivo, el Libro Blanco subraya que “debe animarse a los interlocutores sociales a hacer un mayor uso de las competencias que les confiere el Tratado para celebrar acuerdos voluntarios.” (12).
En esta misma línea, las instituciones de gobierno de la Administración General del Estado han ido incorporando la gobernanza como marco para el desarrollo, seguimiento y evaluación de las políticas públicas. España es miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) desde noviembre de 2011[3]. La Alianza está integrada actualmente por 75 países y un número creciente de entidades subnacionales (locales y regionales, entre las que está la CAE[4]) que trabajan junto a la sociedad civil, empresas y organizaciones no lucrativas, entre otras, para mejorar la transparencia, la responsabilidad y la participación pública en las Administraciones públicas.
En ese marco, el Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública señala, en consonancia con lo establecido por la UE y la Alianza[5], que “la gobernanza supone un cambio de paradigma en las relaciones administrativas, propiciando la adopción de políticas públicas con la participación de distintos sectores público y privado.”[6]
El Plan Estratégico 2022-2024 desarrollado por la Dirección General de Gobernanza Pública[7] establece, entre sus objetivos, el refuerzo de la participación ciudadana. Específicamente, el plan busca, en este ámbito, “impulsar, fortalecer y mejorar la calidad de la participación en la gestión pública, permitiendo a la ciudadanía participar en la toma de decisiones públicas con el objetivo de lograr mejores resultados y una mayor calidad democrática” (6).
El modelo de gobernanza como marco para la construcción participativa de políticas públicas se ha trasladado también al ámbito local. La Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local (LBRL) ya identificaba a los municipios como los “cauces inmediatos de participación ciudadana en los asuntos públicos” (art. 1). La posterior Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local, incorporaba los principios de la Recomendación del Comité de Ministros del Consejo de Europa (2001) sobre la participación de los ciudadanos en la vida pública local, y que será asumida posteriormente por la mayoría de reglamentos de participación desarrollados por las entidades locales. Recientemente, la Comisión Europea ha publicado una recomendación sobre la cuestión: Recomendación (UE) 2023/2836 de la Comisión, de 12 de diciembre de 2023, sobre la promoción del compromiso y la participación efectiva de los ciudadanos y las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de elaboración de políticas públicas.
Siguiendo este marco, la Federación Español de Municipios y Provincias (FEMP) ha impulsado la Red de Entidades Locales por la Transparencia y la Participación Ciudadana, que busca fomentar la innovación y mejora permanente de la relación entre los gobiernos locales y los ciudadanos bajo los principios del Gobierno Abierto y mediante el intercambio de experiencias. En definitiva, la Red pretende incorporar la participación ciudadana a la gestión pública local promoviendo diferentes experiencias: a través de la creación de plataformas digitales de participación, presupuestos participativos, co-creación de servicios, etc.[8]
Euskadi ha avanzado por esa misma senda. Como señalábamos más arriba, nuestra comunidad es miembro de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership), y como tal, ha desarrollado el Plan de acción OGP Euskadi 2018-2020, que recoge una serie de compromisos de las administraciones públicas vascas (impulso de Open Data Euskadi y Linked Open Data, creación de un laboratorio de innovación pública sobre participación ciudadana, desarrollo de un modelo contrastado de escuela abierta para la ciudadanía, entre otras iniciativas) para avanzar hacia un gobierno abierto y más participativo.
Ese objetivo de avance se ha trasladado a las estrategias y planes de la CAE de diversas maneras. El programa de Gobierno para la XII Legislatura buscaba el impulso de las políticas de gobernanza pública. El eje IV del programa se dedica por completo al autogobierno, incluyendo el área de actuación 25: una gestión pública, trasparente y responsable.
Asimismo, en esa XII Legislatura, el Departamento de Gobernanza, Administración Digital y Autogobierno ha impulsado el Plan Estratégico de Gobernanza, Innovación Pública y Gobierno Digital 2030, que recoge diversos retos en materia de gobierno abierto, transparencia y participación activa de la ciudadanía en la conformación de políticas públicas.
Por tanto, desde lo local hasta lo supraestatal, existe una voluntad creciente de incorporar a la sociedad civil en la gestión de los asuntos públicos que está teniendo expresión a través de muy diversas iniciativas. Uno de los actores en ese ecosistema de participación es el tercer sector social. Y lo es a través, pero no solo, de un principio singular: el diálogo civil.
Tercer sector social, gobernanza y diálogo civil en Euskadi
El concepto de diálogo civil aparece de forma implícita en el artículo 4 Convención de Naciones Unidas sobre los Derechos de las personas con discapacidad (2006). En ese artículo se expresa lo siguiente: “En la elaboración y aplicación de legislación y políticas para hacer efectiva la presente Convención, y en otros procesos de adopción de decisiones sobre cuestiones relacionadas con las personas con discapacidad, los Estados Partes celebrarán consultas estrechas y colaborarán activamente con las personas con discapacidad, incluidos los niños y las niñas con discapacidad, a través de las organizaciones que las representan”. Asimismo, la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad incluye de forma explícita este concepto. En su artículo 2, el diálogo civil se define como “el principio en virtud del cual las organizaciones representativas de personas con discapacidad y de sus familias participan, en los términos que establecen las leyes y demás disposiciones normativas, en la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de las políticas oficiales que se desarrollan en la esfera de las personas con discapacidad, las cuales garantizarán, en todo caso, el derecho de los niños y las niñas con discapacidad a expresar su opinión libremente sobre todas las cuestiones que les afecten y a recibir asistencia apropiada con arreglo a su discapacidad y edad para poder ejercer ese derecho”.
Posteriormente, el diálogo se ha ido transversalizando y extendiéndose a otros colectivos y ámbitos de la acción social. Así, en Euskadi la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales señalaba en su exposición de motivos la necesidad de reforzar, en un contexto de complejidad y pluralidad de situaciones sociales que afrontar, la colaboración con el tercer sector y la promoción de la participación organizada de las propias personas afectadas.
El refuerzo de esta colaboración e interlocución público-social se ha ido cristalizando en Euskadi por una doble vía. Por un lado, a través de un proceso creciente de estructuración del sector, que ha dado lugar en las dos últimas décadas a la multiplicación de redes de organizaciones y, como hito fundamental, a la creación en 2014 de Sareen Sarea, que agrupa a buena parte de las redes de entidades del Tercer Sector Social de Euskadi.
Por otro lado, con la constitución de la Mesa de Diálogo Civil de Euskadi en 2012, como el máximo órgano de carácter consultivo y de participación institucional del tercer sector de acción social, reconocido como un actor de relevancia estratégica, en el ámbito de la Comunidad Autónoma del País Vasco. Su objetivo es “impulsar y facilitar la interlocución entre Gobierno y tercer sector en clave de gobernanza, con el fin de construir acuerdos que tengan verdadera influencia en el diseño y ejecución de las políticas públicas”. La Mesa de Diálogo Civil ha tenido sus réplicas territoriales en 2016, con la constitución de la mesa de Bizkaia, y en 2023 con la de Gipuzkoa[9], espacios que han permitido la participación de la iniciativa social en los asuntos públicos de esos territorios históricos.
Debe, por tanto, comprenderse el diálogo civil como un instrumento de diálogo y colaboración del TSSE con el sector público, instrumento que se conforma a partir de la extensión, al menos para el marco europeo (ver más arriba las directrices de la UE al respecto), de un modelo de gestión pública basada en la gobernanza participativa.
La importancia del diálogo civil y de la participación del TSSE en las cuestiones públicas de nuestra comunidad vuelven a subrayarse en la Ley 6/2016, de 12 de mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi. El diálogo civil, al que dedica el capítulo II, se presenta en esta ley, tal como se expresa en su exposición de motivos, como uno de los principios que “fundamentan el derecho de estas organizaciones a participar en las políticas y sistemas de responsabilidad pública en el ámbito de la intervención social”, destacando reiteradamente la importancia de su impulso y fortalecimiento. Así, en el artículo 7 de la ley, se señala que “el diálogo civil constituye un proceso formal de interlocución y colaboración entre el sector público y las organizaciones y redes del tercer sector social, para orientar, impulsar y evaluar las políticas sociales y otras iniciativas del sector público y del tercer sector social en el ámbito de la intervención social”; que en virtud de ese principio “las organizaciones y redes del tercer sector social de Euskadi y, a través de ellas, las personas, familias, colectivos y comunidades destinatarias y protagonistas de la intervención social, tendrán derecho a participar en las políticas públicas que les conciernen en todas sus fases”; y, por tanto, que las administraciones públicas deberán garantizar “a las organizaciones y redes del tercer sector social de Euskadi el derecho de expresar e intercambiar públicamente sus opiniones en todos los ámbitos de actuación de la Administración” (art. 6).
El diálogo civil viene así a reconocer y formalizar la participación histórica y significativa de las organizaciones del tercer sector social en los sistemas de responsabilidad pública, especialmente en el ámbito de los servicios sociales, el empleo, la garantía de ingresos y para la inclusión social, y en espacios de interacción entre sistemas vinculados a la intervención social (ámbitos sociosanitario, socioeducativo, sociolaboral, etc.). Y refuerza consecuentemente la cooperación entre el sector público y la iniciativa social en relación con actividades sociales de interés general mediante, precisamente, el fomento de la participación del sector en la elaboración, ejecución, seguimiento y evaluación de políticas públicas en el ámbito de la intervención social.
Todo ello aparece reflejado en el Plan de la XII Legislatura de la Estrategia de Promoción del Tercer Sector Social de Euskadi, que reconoce que éste “ha contribuido y contribuye a la definición y despliegue del modelo vasco de sociedad y desarrollo, al diseño, ejecución, evaluación y actualización de las políticas públicas y a la consolidación y despliegue de los sistemas de bienestar en el ámbito de la intervención social, atendiendo a los principios de responsabilidad pública, diálogo civil y cooperación público-social” (p.8).
Tercer sector social y gobernanza más allá del diálogo civil
La participación del sector en la gobernanza de la CAE no se circunscribe únicamente a las diferentes mesas de diálogo civil, sino que se traslada también a diferentes órganos consultivos de las administraciones públicas vascas, complementarios con respecto a las mesas, en muchos casos anteriores a su constitución y, por tanto, signo de esa contribución histórica del sector a las actividades de interés general mediante su participación en las políticas públicas.
A través de esos órganos y foros consultivos estables, el tercer sector social participa junto con el sector público y otros actores en la elaboración de planes estratégicos, sectoriales y especiales, entre otras actividades destacadas. En ellos se expresa la importancia de la colaboración del TSSE en la gobernanza mediante su intervención en la génesis y despliegue de las políticas públicas. Ponemos a continuación algunos ejemplos:
En el XII Plan de Legislatura de Gobierno Vasco:
- Ámbito de la inclusión social: inclusión de una iniciativa para poner en marcha un Plan interinstitucional de lucha contra la soledad no deseada, en colaboración con Diputaciones, Ayuntamientos y organizaciones del tercer sector social.
- Ámbito del empleo: inclusión de una iniciativa que pretende llevar a cabo proyectos piloto y de colaboración con empresas y organizaciones del tercer sector para impulsar la inserción sociolaboral de las personas desempleadas en situaciones más vulnerables.
- Ámbito de la vivienda: inclusión de una iniciativa que busca mejorar la eficiencia en la gestión del parque de viviendas protegidas, extendiendo el programa de intervención comunitaria de Alokabide y potenciando la colaboración con el tercer sector social.
- Ámbito de la familia y la infancia: inclusión de una iniciativa para extender las redes de protección de la infancia impulsando la colaboración de las organizaciones del tercer sector con el sector público.
En la Estrategia Vasco 2030 para el reto demográfico se señala que “es indispensable promover la colaboración público-privada y la participación del tercer sector social en las políticas para hacer frente al reto demográfico” (p.13).
En la II Estrategia Vasca contra la exclusión residencial grave 2024-2028 se incluye entre sus principales retos la promoción de la colaboración interinstitucional y la gobernanza colegiada de las políticas contra el sinhogarismo y la exclusión residencial, con la colaboración del Tercer Sector Social de Euskadi y de las personas destinatarias.
En el Plan director de vivienda 2021-2023 incluye la línea estratégica 1.2.3. que busca impulsar acciones de atención a los colectivos con especial necesidad de vivienda (alternativa habitacional desahucios, violencia de género, sin hogarismo, inclusión social…), incorporando las acciones de Alokabide y la colaboración con el Tercer Sector.
En la Agenda Urbana de Euskadi Bultzatu 2050:
- En el eje de actuación “acceso a la vivienda para todos y todas”: se incluye el fomento de la coordinación entre el Gobierno Vasco, las autoridades forales y locales y el tercer sector para el impulso de programa de derecho a la vivienda.
- En el eje de actuación “innovación no tecnológica”: se incluye el fomento de la innovación social de carácter local, a través del emprendimiento social y las alianzas con las entidades ciudadanas y del tercer sector.
- En el eje de actuación “Promoción de hábitos de vida y ocio saludables”: se incluye el apoyo a la consolidación de un enfoque comunitario del bienestar social, a través del fomento del voluntariado, la participación del tercer sector y de la ciudadanía en general.
- En el eje de actuación “cohesión social”: se incluye el fomento del desarrollo de planes de desarrollo comunitario, con la participación de las autoridades locales, las diputaciones forales, el Gobierno Vasco y las entidades del tercer sector.
- En el eje de actuación “igualdad intergeneracional, por diversidad funcional y por origen”: se incluye el apoyo y promoción del voluntariado local y el trabajo de las entidades del tercer sector, acordando con los mismos programas de intervención local, gestión de infraestructuras sociales y espacios de intercambio de información y buenas prácticas.
- Y en la propia gobernanza de la agenda, se subraya la participación activa de todos los actores implicados en su desarrollo: Gobierno Vasco, autoridades locales, diputaciones forales, agentes económicos y sociales, universidades y tercer sector.
En este marco amplio de colaboración, el tercer sector social, desbordando el ámbito de su implicación en los foros y organismo públicos, se destaca como un destacado agente social que se compromete y contribuye activamente, junto con otros actores, a la cohesión social y la configuración de un modelo de sociedad más justo, igualitario e inclusivo. Sirva de ejemplo la adhesión de entidades y redes TSSE a diferentes pactos de país, como la Alianza Vasca por los ODS, el Pacto Social Vasco para la Migración o el Pacto Social por la Vivienda 2022-2036.
Sirva también de ejemplo su rol en la última crisis que ha sacudido nuestra sociedad. Como agente social, la participación del tercer sector social vasco en la gobernanza pública durante la pandemia de la COVID-19 ha resultado muy importante para afrontar los retos sociales que se derivaron de esa crisis. En ese contexto pandémico, el TSSE colaboró en el marco de la Mesa de Diálogo Civil de Euskadi en el impulso y desarrollo del fondo Inor Atzean Utzi Gabe, compuesto por 8 programas. Entre ellos cabe destacar Aterpeak, cuyo objetivo durante el primer confinamiento fue ofrecer cobijo y acogida a todas las personas que vivían en la calle. O Azken Sarea Indartzen, un programa de ayudas económicas para personas y familias que, como consecuencia del impacto de la pandemia, perdieron sus empleos o quedaron sin ingresos suficientes para sobrevivir. O también Guztion Artean, red de personas voluntarias para ayudar a personas mayores en situación de aislamiento o confinamiento. Como se señala en el informe publicado por Lehendakaritza Dos años de gobernanza y gestión de la pandemia en Euskadi. Lecciones aprendidas, esas y otras iniciativas “se han desarrollado a modo de gobernanza colaborativa con el resto de instituciones y con entidades del Tercer Sector Social de Euskadi” (p.62).
En conclusión, la participación del tercer sector social vasco en la gobernanza de nuestra comunidad es creciente, pero también amplia, profunda y transversal. En el anexo que acompaña a este texto hemos querido dejar constancia de ello a través de una muestra de foros y organismos públicos estables de carácter territorial o autonómico, algunos ya mencionados en este texto, que cuentan con la presencia activa del sector. Una muestra que está lejos de ofrecer una fotografía más exacta de la intensidad de esa participación al dejar fuera los espacios de carácter local, pero que nos permite constatar la importancia del TSSE como actor social y político.
Referencias bibliográficas
Comisión Europea. La gobernanza europea: Libro Blanco. (2001). Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas. Disponible aquí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001DC0428
Lefont Marín, L., & Ramírez Sierra, J. C. (2018). Administración pública y gobernanza: Un acercamiento teórico desde la disciplina de políticas públicas. Revista cubana de finanzas y precios, 2(4), 24-36.
Mayntz, R. (2005). Nuevos desafíos en la teoría de la gobernanza. La gobernanza hoy: 10 textos de referencia, 2005, ISBN 84-7351-239-1, págs. 83-98, 83-98.
Natera Peral, A. (2005). La gobernanza como modo emergente de gobierno y gestión pública. Gestión y análisis de políticas públicas, 33, 53-66.
Whittingham, M. V. (2010). ¿Qué es la gobernanza y para qué sirve? Revista Análisis Internacional, 2, 219-235.
[1] Comunicación de la Comisión, de 25 de julio de 2001, «La gobernanza europea – Un Libro Blanco» [COM (2001) 428 final – Diario Oficial C 287 de 12.10.2001]. Disponible aquí: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52001DC0428
[2] Los otros principios son: apertura, responsabilidad, eficacia, coherencia, proporcionalidad y subsidiariedad.
[3] El espacio virtual de España en la Alianza puede verse aquí: https://www.opengovpartnership.org/es/members/spain/
[4] El espacio virtual de Euskadi en la Alianza puede verse aquí: https://www.opengovpartnership.org/es/members/basque-country-spain/
[5] La misión, visión, objetivos estratégicos, etc. de la Alianza con respecto al Gobierno Abierto y la gobernanza puede verse en la Estrategia OGP 2023-2028 (disponible aquí: https://www.opengovpartnership.org/estrategia-de-ogp-2023-2028/), así como en la Guía de Gobierno Abierto 2023 (disponible aquí: https://www.opengovpartnership.org/wp-content/uploads/2024/01/OpenGovGuide-2023_Full-Report.pdf)
[6] Extraído de: https://funcionpublica.hacienda.gob.es/gobernanza-publica.html
[7] Disponible en: https://funcionpublica.hacienda.gob.es/dam/es/portalsefp/gobernanza-publica/PLAN_ESTRATEGICO_DGGP_2022_2024.pdf.pdf Otras actuaciones específicas sobre gobernanza y gobierno abierto del Gobierno de España pueden verse en el IV Plan de Gobierno Abierto 2020-2024 elaborado también por este ministerio. Disponible aquí: https://transparencia.gob.es/transparencia/dam/jcr:d306cd62-cc0f-40a1-9be8-fe24eeeee10d/IVPlanGobiernoAbierto-ES_2020-2024.pdf
[8] Un amplio abanico de experiencias puede verse en un documento publicado por la red. GOBERNANZA PARTICIPATIVA LOCAL Construyendo un nuevo marco de relación con la ciudadanía. Disponible aquí: https://redtransparenciayparticipacion.es/wp-content/uploads/2021/10/GOBERNANZA-PARTICIPATIVA-LOCAL.pdf
[9] En el Estado, el diálogo civil con el TSS se desarrolla desde 2013 y toma carta de naturaleza en 2017 a través del Real Decreto 774/2017, de 28 de julio, por el que se regula la Comisión para el Diálogo Civil con la Plataforma del Tercer Sector.